浙江省二○○四《行政许可法》电视讲座文稿
By 公务员考试在线 · 2004年04月26日
浙江省国家公务员《行政许可法》培训电视讲座文稿
说 明
浙江省国家公务员《行政许可法》培训电视讲座文搞，应广大公务员学习的需要，现编印赠发。讲座中所引有关专家学者的论点、事例等，均属培训学习之用。
因时间仓促，编印中的不足之处，敬请指正并谅解。
二○○四年四月
第一讲 行政许可法的立法背景、基本原则和对政府管理的影响
??浙江省人民政府法制办公室副主任 周小平
全省公务员同志们，大家好！?
今天我讲的是浙江省国家公务员行政许可法电视讲座的第一讲:《行政许可法的立法背景、基本原则和对政府管理的影响》。《中华人民共和国行政许可法》已于2003年８月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年７月１日起施行。这是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。行政许可法的颁布施行，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进行政管理体制改革，改变行政管理方式，从根本上促进政府职能转变，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都具有重要意义。下面，我就行政许可法的立法背景、基本原则和对政府管理的影响，谈几点认识和体会，同大家一起学习、研究、探讨。
一、行政许可法的立法
行政许可法的颁布施行，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事。要了解行政许可
法的基本内容，首先要弄清楚什么是行政许可的概念。
(一)什么是行政许可
行政许可，是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，公权与私权，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。行政许可法第二条将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。据此 ，行政许可的含义是：
1、行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利和确认民事系的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。比如房产登记就是确认民事财产关系，不属于行政许可。
2、行政许可是行政机关对社会实施的外部行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。这里，是将各级政府、各有关行政部门作为一个整体来说的，作为一个整体对外部实施管理性的行政行为。比如，某市建立开发区的审批，要市政府报省政府批准；某局下属的事业单位的人事、财务要报上级厅局审批，都不属于行政许可。
3、行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。凡是公民、法人或者其他组织可以自主决定的，不需要经行政机关同意的行为，就不需要申请，也就不存在许可。
4、行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关的特定活动。
综上所述行政许可具有四个特征。
第一，行政许可具有依申请性。
第二，行政许可具有外部行政管理性。
第三，行政许可具有事前审查性。
第四，行政许可具有准予相对人从事 “特定活动”的明确性。
§1.1.2 行政许可法的立法?立法需求
(二)为什么要制定行政许可法
制定行政许可法，是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求。具体来讲，主要有四个方面的理由：
1、制定行政许可法是规范设定、实施行政许可行为的需要行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少必要的法律约束和规范，实践中存在不少问题，有些已成为生产力发展的体制性的障碍。为什么说不规范的行政许可，已成为生产力发展的体制性障碍，为什么要提高到这样的高度来认识，因为现在的行政许可过多、过滥，主要表现在六个方面：
（1）行政许可范围不清，行政许可事项过多。在过去，很多领域、很多地方，一讲行政管理，就要审批，好像只有审批才是管理。
（2）行政许可的设定不明确。设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍了统一市场的形成和公平竞争。比如，有些城市就是以让居民吃“放心肉”为名，规定凡是进城的猪肉都必须再次经他们检验，由他们下属设的公司批发才能进入销售市常按理说，在产地屠宰地经检验合格的肉就可以直接进入市常全国有个闻名的大企业，在某省投资办联营屠宰场就提出，我的产品出厂经检验合格，如果再进你的省会城市或其他城市还要再次检验、再次许可，那我就不到你这里投资。
（3）行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事难。比如，办一件事，到底要经过哪几个部门、几个环节，每个部门、每个环节要带哪些材料往往不明确，群众办一件事，总要跑好几趟，有的时候还弄不清楚。
（4）重许可，轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场很难进入，但一旦进入之后又缺乏监管。其结果是，实施行政许可后该管的没有管注管好。有一位外国专家谈进入中国市场的体会，说进入中国市场很难，但一旦进入后，想怎么干就怎么干，无人监管。
(5）利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。有些地方、有些部门为了自身的利益，通过不规范的行政许可又随意收取费用，用来搞福利、乱发奖金。从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源。
（6）行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开有效的监督机制。也就是说，对行政机关的责任履行缺乏监督。比如，很多地方发生火灾，一查，消防部门早有监督整改通知书。但通知是发了，罚款也罚了，改没改，不知道，也没人监督。
上面这些问题的存在，严重影响了政府职能的转变，影响了社会主义市场经济的健康发展，确实成为深化政治体制改革和行政管理体制改革，建立统一的社会主义市场经济体制的障碍，因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。
2、制定行政许可法是深化行政审批制度改革的需要
针对行政许可实践中存在的问题，从1988年开始，按照党中央、国务院的部署，各盛自治区、直辖市对行政审批改革进行了积极探索，取消了一批行政审批项目，积累了一定的经验。我省从1999年开始进行审批制度改革，在2000年3月和2002年10月，先后两批共取消了2395件行政审批事项，对222项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效。但是，要从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠减少审批项目还是远远不够的。而且，在行政审批制度改革中，主要还是依靠行政命令的方式，按比例削减审批项目，其中有些作法也不规范。例如，有的把几个许可项目并为一个，有的把审批项目改为审核、核准、备案等等。形式上减了，实际上并没有减，只不过换了个名称，这些都不符合法律的要求。因此，必须以法律的形式，将行政审批制度改革纳入规范化、法制化轨道，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。
3、制定行政许可法是适应加入世贸易组织新形势的需要
我国已成为世界贸易组织成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国政府的承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告对服务贸易的行政许可程序还提出了９条要求，这在客观上也对行政行许可的出台提出了迫切要求。
4、制定行政许可法是从源头上预防和治理腐败的需要
利用行政许可权收费，或利用许可收取贿赂，导致一批行政官员沦为罪犯。有些地方、有些部门的领导先后受贿倒下，除了他们的个人素质原因之外，从行政许可的体制和运作机制上看，行政许可不公开、不透明也是一个重要原因。
§1.1.3行政许可法的立法?制定
(三)行政许可法的制定
行政许可法从研究起草到正式颁布，整整用了7多的时间。从1996年就开始进行行政许可法的调研、起草工作，1998年列入立法规划。2000年初国务院法制办就起草这部法律涉及的主要问题，广泛征求了各盛自治区、直辖市人民政府、国务院各部门和有关专家学者的意见；召开过两次国际研讨会，研究了美国、德国、日本等国家的行政许可制度。在此基础上，起草了《行政许可法（初稿）》，经对初稿反复研究、修改，又形成了《行政许可法（草案）》。2002年6月19日，�
